关于来凤县国民经济和社会发展第十三个  

五年规划纲要的解读

（2016年1月）

一、编制“十三五”规划背景及过程

“十三五”时期，既是实现第一个百年奋斗目标的收官阶段，也是为实现第二个百年奋斗目标打好基础的关键时期，“十三五”规划，是全面建成小康社会的最后一个五年规划，也是全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党背景下编制的第一个五年规划。在新形势、新要求、新常态的时代背景下，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，抢抓利好政策叠加的机遇，科学编制我县“十三五”规划，进一步明确发展的指导思想、目标要求、重点任务和重大举措，描绘好未来五年来凤发展的蓝图，事关党中央、省委、州委对来凤期盼的落实，事关全县33万人民的福祉，事关来凤转型发展、科学发展、长远发展的大局。

从国家、省、州层面看：全面建成小康社会是我国“十三五”的总体目标，“四个全面”是党和政府治国理政的新思路、新方略，“三大区域战略”（一带一路、 京津冀协同发展、长江经济带）将成为引领我国经济发展最强大的动力；湖北省委紧紧围绕“建成支点、走在前列”总目标，秉持“绿色决定生死、市场决定取舍、民生决定目的”三维纲要，坚定科学发展、跨越式发展不动摇，坚持竞进提质、效速兼取不松劲，实施“一元多层次”战略体系，落实各级党委主体责任“力度统一论”，坚持产业第一、尊重市场主体、培育发展气场；恩施州委确定了在“四个全面”战略布局下，以“创新、协调、绿色、开发、共享”五大发展理念为统领，围绕全省提出的“率先、进位、升级、奠基”发展目标，找准恩施发展定位、突出恩施发展特色，全域布局“五州战略”。 随着上述国家、区域战略的深入推进，国家、省、州将加大统筹区域经济协调发展的力度，在规划指导、项目安排、财政转移支付、生态环保、基础设施建设、扶贫开发和民生保障等方面对欠发达地区予以扶持，来凤将得到中央、省、州更多的项目、资金支持，为发展注入新动力。要融入以上战略，亟需规划来引领。

从县域发展层面来看： “发展不足，潜力巨大。”这是对现阶段我县发展特征的基本判断。作为武陵山连片特困地区区域扶贫攻坚的主战场，来凤目前仍有2.1万户、7.8万人的贫困人口，我们立足实际、自加压力，立下了“2017年实现整县脱贫跨入小康，打响了决战贫困攻坚战”军令状，“后发赶超、率先双跨”将是我县“十三五”时期的主旋律之一。同时，来凤作为武陵山龙山来凤经济协作示范区、湖北省武陵山少数民族经济社会发展试验区试点之一，恩施、吉首、张家界、怀化、黔江、铜仁六个中等城市的重要节点及湖北“一元多层次发展战略体系”支点中的支点，其发展定位已纳入国家、省、州重要战略布局。在良好的宏观背景机遇下，县委、县政府果断提出了始终围绕“3+1”奋斗目标、“653”工作思路，发扬“三敢精神”，坚持“四个领先”，推动县域经济科学发展、跨越发展、和谐发展。要实现以上既定目标，亟需规划来布局。

县委、县政府高度重视“十三五”规划编制工作，从领导力量、组织机构、人员配备等方面给予大力保障，成立了“十三五”规划编制工作领导小组，在县发改局设立规划办，汇聚全县各个部门力量，联合湖北省工程咨询公司组成编制组，依靠集体智慧共同编制完成《纲要》，主要历经六大阶段:

一是前期研究阶段。2014年7—10月，全县“十三五”规划编制工作正式启动，成立领导机构和工作专班，制定工作方案；通过对“十二五”规划和各专项规划的总结吸收，完成24个重大课题撰写、评审工作，形成重大课题和专项领域研究成果。 

二是规划调研阶段。2014年10—11月，编制组实地调研全县八个乡镇及重点项目建设情况，并实地考察了龙山县建设情况，了解各乡镇、企业发展、重点项目建设、区域协作取得的成绩和面临的困难。同时，县规划办组织县“十三五”规划编制座谈会，编制组与各部门就“十二五”发展成效和问题、“十三五”发展愿景进行深层次的交流，并听取了县领导就我县未来发展方向和发展重点的意见和要求，进一步明确“十三五”发展思路。

三是框架拟定阶段。2014年11月—2015年2月，编制组在深入调研的基础上，充分运用前期课题研究成果，形成全县“十三五”规划基本思路和规划框架，为规划纲要编制奠定基础。同时，根据重大课题研究和发展思路初步谋划一批“十三五”规划重点项目。

四是初稿形成阶段。2015年2—6月，认真研究全县各乡镇规划、专项规划和区域规划，积极衔接湖北省“三规合一”试点，加强落实上位规划、县城总体规划、土地利用总体规划等要求，分层次、多形式听取意见和建议，编制组多次讨论，经历21次调整和修改后，编制形成《纲要》初稿。

五是征求意见阶段。2015年6—11月，通过五次会议专题研讨，就国家“一带一路”、大众创新万众创业等战略的衔接，县领导关于“十三五”最新发展思路，来凤龙山区域协作一体化、产业体系的构建、精准扶贫工作、生态文明建设等重点内容交换了意见；同时，9月2日，县委县政府组织召开了全县“十三五”规划编制工作通报会，县委书记胡泽同志作了关于“十三五”规划的重要讲话，为“十三五”规划进一步明确了发展思路；9月底又组织各相关部门召开了征求意见座谈会，并在来凤新闻网发布了征求意见的通知，向社会各界广泛征求意见和建议，共收集意见和建议200多条，编制组针对提出的意见和建议进行了充分吸纳，多次对《纲要》进行修改完善。

六是审议上报阶段。2015年11—12月，编制组根据十八届五中全会精神，国家、省、州“十三五”规划建议和州“十三五”规划等最新的发展理念，全面建成小康社会发展指标进行了深入研究，经反复研讨修改，形成了《纲要》（征求意见稿），修订后报县委、县政府审定，并提请人大审议通过。

二、编制“十三五”规划的基本遵循

1、指导思想：全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕“四个全面” 战略布局，牢固树立“五大发展理念”，全面把握“三维纲要”，主动融入“一元多层次”和“五州战略”体系，坚持“3+1”奋斗目标 不折腾，赋予“653”工作思路新内涵 ，加快建设龙凤示范区，积极推进撤县建市，与龙山共同建成中等城市，坚决打赢脱贫攻坚战，确保在2017年跨过贫困线，在全州率先实现脱贫摘帽、率先跨入全面小康社会。

 2、发展理念：“十三五”时期，全县在深化改革开放、加快转变经济发展方式上，必须把握五大发展理念：

——抢抓机遇、创新发展。坚定不移地把加快发展作为第一要务，把创新作为引领发展的第一动力，加快培育百亿产业，增强综合实力和区域竞争力；大力培育创新文化，加快体制机制创新，不断增强可持续发展能力。

——统筹城乡、协调发展。坚持城乡一体化，着力消除城乡间生产要素有效流动的障碍，尤其要把城镇化作为统筹城乡发展的重要支撑，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，实现城乡公共服务均等化和经济社会协调发展。

——转变方式、绿色发展。把结构调整作为转变方式的首要任务，坚持“特色开发、绿色繁荣、可持续发展”不动摇，积极发展循环经济、绿色经济和低碳经济，坚守生态底线，让来凤成为人与自然和谐相处的美丽家园。

——深化改革、开放发展。把深化改革和扩大对外开放作为“十三五”发展的内生动力，加快形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；优化经济发展环境，提升开放型经济水平，增强县域经济的抗风险能力。

——改善民生、共享发展。把群众的根本利益作为出发点和归宿，把增进人民福利、提高人民生活水平、促进社会和谐稳定、加快生态文明建设等放到重要位置，更加注重社会建设，健全社会保障，完善社会管理，推动和谐来凤建设。

3、奋斗目标：“十三五”期间全县经济社会发展的总体目标是：加快打造武陵山区增长极、土家文化集成区、湖北形象窗口县和武陵山区经济强县，2017年跨越贫困线，在恩施州率先实现整县脱贫“摘帽”、率先全面建成小康社会，实现撤县建市，建成中等城市，努力实现“龙凤一体、产城融合、城乡共荣”。

综合实力显著增强。到2020年，建成武陵山片区重要城市和经济增长极。质量和效益明显提高，经济总量大幅提升。全县地区生产总值达到100亿，年均增长9%；地方公共财政预算收入达到7.5亿元，年均增长15%；全社会固定资产投资五年累计超过500亿元，年均增长16%；社会消费品零售总额超过44亿元，年均增长15%。

产业结构明显优化。到2020年，建成武陵山片区商贸物流中心和绿色产业基地。拉动经济增长的需求结构、产业结构和要素投入结构更趋合理，三次产业结构比由2015年的20.2:30.1:49.7调整为15:33:52；全县农产品加工产值与农业总产值之比达到1:1，工业增加值占GDP的比重提高到25%以上，第三产业增加值占GDP比重提高到52%以上。

统筹城乡全面推进。到2020年，围绕城乡互融和区域协调发展，建成全州城乡统筹示范县、武陵山片区综合交通枢纽和跨省区域协作典范。按照“一核四轴三区多点”县域空间格局，全面推进龙凤经济协作示范区建设，建成区面积达到50平方公里；推进高速公路、铁路、机场多层次综合交通网络建设，缩短与周边大中城市的空间距离；加快农村地区发展，资源要素在城乡之间均衡配置，公共服务“城高乡低”的状况明显改善，城乡一体化水平明显提高，城镇化率达到60%。

民生保障更加夯实。到2020年，建成武陵山片区公共服务高地。社会应急体系基本健全，公共安全状况进一步好转，人口发展更加均衡，民主法制建设和精神文明建设取得新进展，全县总人口达到35万人；九年义务教育巩固率达到98%，全面普及高中阶段教育；城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险实现全覆盖。

生态建设成效显著。到2020年，建成国家园林城市、国家环保模范城市和全国旅游名县。生态环境明显好转，全县森林覆盖率达到57.7%，城区绿化覆盖率达到50%以上；城镇垃圾无害化处理率达99%以上，城镇污水集中处理率达到90%以上；能耗指标和主要污染物的排放指标完成上级目标，基本形成有利于资源节约环境友好的体制机制。

治理能力明显加强。到2020年，建成全省“从严治党”先进县、“四个领先”样板县、“两为干部”示范县和法治建设模范县。努力营造干部清明、政府清廉、政治清明的良好政治生态；法治来凤建设整体推进，公共权力运行规范，基本建成法治政府，全社会法治意识和法律素质普遍增强；基层治理方式不断完善，社会信用体系基本形成，网格化管理实现全覆盖，社会治安防控体系逐步完善；社会主义市场经济体制进一步完善，城乡二元结构体制改革取得突破，外向型经济发展方式取得实质性转变，为经济社会发展注入新活力。

三、“十三五”规划的基本框架

在结构上，《纲要》全篇11章，分三大板块。

导语和第一板块为第一、二章，属于总论。第一章主要总结“十二五”时期经济社会发展取得的巨大成就、存在的问题，分析“十三五”时期我县经济社会发展面临的机遇和挑战，判断我县“十三五”时期所处的发展阶段；第二章提出“十三五”时期经济社会发展的指导思想、发展理念和奋斗目标。

第三章至第十章构成第二板块，属于分论。全面部署我县“十三五”时期经济社会发展的主要任务。第三章提出县域的总体空间发展格局，主要从优化总体开发格局、提升城镇发展质量、推进美丽乡村建设3个方面展开。第四章加强区域协作，把我县建成武陵山片区重要城市，主要从建设龙凤经济协作示范区、打造州域副中心城市、推进武陵山区域协作3个方面展开。第五章推进精准扶贫，实现全面建成小康社会目标，主要从明确扶贫目标任务、实施扶贫任务举措、完善扶贫配套机制、落实扶贫主体责任4个方面展开。第六章推进产业升级，构建现代产业体系，主要从增强创业创新能力、突出发展生态文化旅游业、积极发展现代服务业、突破发展新型工业、提升发展生态农业5个方面展开。第七章优化基础设施，提高区域承载能力，主要从建设综合交通枢纽、夯实水利设施体系、提升信息基础设施、强化能源支撑能力4个方面展开。第八章建设生态文明，增强可持续发展能力，主要从深化节能减排、发展生态经济、优化生态环境、完善生态机制4个方面展开。第九章完善公共服务，促进社会和谐稳定，主要从加快发展教育事业、提高医疗卫生水平、积极发展文体事业、提升社会保障水平、促进人口均衡发展、强化公共安全保障6个方面展开。第十章深化改革开放，全面增强发展活力，主要从创新行政管理体制、优化经济管理体制、健全社会管理体制、扩大对外开放合作4个方面展开。

第十一章是第三板块，讲规划实施保障。主要从加强党的领导、突出项目支撑、深化要素保障、增强执行保障4个方面展开。

需要补充说明的是：在充分征求各层面意见的基础上，“十三五”期间，我们将着力实施“百项千亿”工程，谋划投资500万元以上重点项目共716个，总投资4161.3亿元，“十三五”计划投资1276.3亿元（其中：高速、铁路项目6个，来凤段总投资108亿元，“十三五”计划投资76亿元）。按照划分标准分为六大类，具体情况为：

——先进制造业。以促进产业结构调整，大力推进新型工业化，打造先进制造业基地为目标，重点抓好帅丰家居产业园、生态建材产业园、竹木制品综合开发、翔奥电力器材加工二期、比度克护肤品产业总部建设、服装加工等项目建设。谋划重点项目189个，总投资354.7亿元，“十三五”计划投资100.5亿元，占总计划投资的7.9%。

——现代服务业。以培育旅游、物流、商贸、文创、电商五大“区域性中心”为目标，促进现代服务业集聚发展，重点抓好仙佛寺5A级景区建设、喳西泰水城4A级景区建设、龙凤地质公园、龙凤酉水生态城、龙凤物流园、龙凤汽贸城等项目建设。谋划重点项目77个，总投资1050.6亿元，“十三五”计划投资276.5亿元，占总计划投资的21.7%。

——基础设施建设。谋划重点项目184个，总投资1358亿元，“十三五”计划投资485.3亿元，占总计划投资的38%。主要为：

1、综合交通。以完善交通设施，打造综合交通枢纽为目标，积极服务好黔张常铁路建设，着力推进咸来高速、来凤通用机场、迎宾大道、发展大道、县道乡道改造等项目建设。谋划重点项目75个，总投资348.5亿元，“十三五”计划投资216.9亿元，占总计划投资的17%

2、城镇建设。以建设龙凤新城、推进一体化进程、打造武陵山区域性中心城市为目标，重点抓好龙凤新区骨干路网建设、城区快速公路连接通道、解放路延伸段、乡镇集镇市政道路工程、新城区供水管网扩建工程、自来水新老城区联网工程等项目建设。谋划重点项目65个，总投资352.4亿元，“十三五”计划投资114.9亿元，占总计划投资的9%。

3、清洁能源。以促进清洁能源开发，提升能源保障能力为目标，重点抓好页岩气开发、风力发电、太阳能发电、农村电网改造工程、落水洞电站、城乡天然气管网扩建等项目建设。谋划重点项目44个，总投资657.1亿元，“十三五”计划投资153.5亿元，占总计划投资的12%。

——生态环境建设。以优化区域生态环境，建设生态文明社会为目标，积极推进新一轮退耕还林、石漠化综合治理、酉水流域生态修复工程、新峡水库水源地生态修复工程、乡镇生活污水固定废物处理全覆盖工程、城市垃圾填埋场等项目建设。谋划重点项目67个，总投资159.8亿元，“十三五”计划投资65.6亿元，占总计划投资的5.1%。

——农业水利。以发展现代农业，完善水利设施建设，活跃农村经济为目标，重点抓好龙凤生态农业示范园、藤茶基地建设及深加工、饮用水源保护及联网工程、中小型水库除险加固、山洪灾害防治、中小河流域治理等项目建设。谋划重点项目118个，总投资718.7亿元，“十三五”计划投资211.9亿元，占总计划投资的16.6%。

——社会发展。以促进城乡公共服务均衡发展，建设和谐社会为目标，重点抓好龙凤科教示范园、义务教育阶段学校全面改薄建设、龙凤医疗服务中心新区、乡镇卫生院基础设施、村级卫生室、城市养老服务中心等项目建设。谋划重点项目81个，总投资519.6亿元，“十三五”计划投资136.5亿元，占总计划投资的10.7%。